ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 Научная статья по юриспруденции

Правозащитник Шепида Виталий Данилович.

Аннотация: 

В настоящей статье рассматриваются проблемы правового регулирования охранной деятельности в Российской Федерации на современном этапе.

Ключевые слова: 

охрана, охранная деятельность, Россия, РФ.

     Актуальность современного исследования охранной деятельности можно рассматривать в трех аспектах.

     Первый аспект - значение охранной деятельности в реализации конституционных норм. В этом значении она способна разрешить проблемы как в сфере защиты отдельных основ конституционного строя, так и в сфере реализации иных конституционных прав граждан. Второй аспект актуальности охранной деятельности обусловлен тем, что ее частноправовая сущностьᅟ можетᅟ влиятьᅟ наᅟ реализациюᅟ публичныхᅟ функцийᅟ государстваᅟ иᅟ наᅟ решениеᅟ иныхᅟ социально-экономическихᅟ задач,ᅟ вᅟ томᅟ числеᅟ исполненияᅟ Концепцийᅟ иᅟ федеральныхᅟ целевыхᅟ программᅟ России.ᅟ Третийᅟ аспектᅟ обусловленᅟ особенностямиᅟ структурыᅟ возникающихᅟ правоотношений.ᅟ Егоᅟ сутьᅟ заключаетсяᅟ вᅟ том,ᅟ чтоᅟ отдельныеᅟ элементыᅟ правоотношенияᅟ могутᅟ воздействоватьᅟ наᅟ структуруᅟ правоотношенийᅟ многихᅟ отраслейᅟ права.ᅟ

     Гражданско-правовыеᅟ проблемыᅟ регулированияᅟ охраннойᅟ деятельностиᅟ можноᅟ классифицироватьᅟ поᅟ следующимᅟ основаниям:ᅟ проблемы,ᅟ обусловленныеᅟ несоответствиемᅟ основнымᅟ положениямᅟ (принципам)ᅟ гражданскогоᅟ законодательства;ᅟ проблемы,ᅟ связанныеᅟ сᅟ несовершенствомᅟ организационно-правовойᅟ формыᅟ охраннойᅟ организации;ᅟ проблемы,ᅟ обусловленныеᅟ понятиемᅟ «объектᅟ охраны»;ᅟ договорныеᅟ проблемы.ᅟ

     Рассмотримᅟ этиᅟ проблемыᅟ вᅟ контекстеᅟ совершенствованияᅟ гражданскогоᅟ законодательства.ᅟ Какᅟ известно,ᅟ такоеᅟ законодательствоᅟ базируетсяᅟ наᅟ основныхᅟ началахᅟ (ст.ᅟ 1ᅟ ГКᅟ РФ [3]),ᅟ выступающихᅟ вᅟ тоᅟ жеᅟ времяᅟ иᅟ принципамиᅟ этойᅟ отраслиᅟ права.ᅟ Основнаяᅟ проблемаᅟ использованияᅟ этойᅟ статьиᅟ заключаетсяᅟ неᅟ вᅟ ееᅟ содержании,ᅟ аᅟ вᅟ ееᅟ примененииᅟ вᅟ повседневнойᅟ деятельностиᅟ участниковᅟ гражданскогоᅟ оборотаᅟ иᅟ вᅟ судебнойᅟ практике [5].ᅟ

     Вᅟ этомᅟ смыслеᅟ неᅟ являетсяᅟ исключениемᅟ иᅟ охраннаяᅟ деятельность.ᅟ Например,ᅟ вᅟ настоящееᅟ времяᅟ процедуреᅟ лицензированияᅟ подлежитᅟ деятельностьᅟ толькоᅟ частныхᅟ охранныхᅟ организаций,ᅟ вᅟ тоᅟ времяᅟ какᅟ деятельностьᅟ организацийᅟ ведомственнойᅟ иᅟ вневедомственнойᅟ охраныᅟ вᅟ лицензировании не нуждается. Такое положение противоречит основным началам гражданского законодательства о признании равенства участников отношений и не соответствует основе конституционного строя о равной степени защиты всех форм собственности.

     В контексте реализации принципов гражданского законодательства необходимо устранить проблемы правового регулирования отдельных видов охранной деятельности.ᅟ Ихᅟ сутьᅟ заключаетсяᅟ вᅟ том,ᅟ чтоᅟ оноᅟ существенноᅟ отстаетᅟ отᅟ потребностейᅟ гражданскогоᅟ оборота,ᅟ посколькуᅟ акцентᅟ сделанᅟ наᅟ регулированиеᅟ отношений,ᅟ возникающихᅟ вᅟ сфереᅟ отдельныхᅟ видовᅟ охраны.ᅟ Становитсяᅟ очевидным,ᅟ чтоᅟ действующиеᅟ акты,ᅟ содержащиеᅟ различныеᅟ видыᅟ охраннойᅟ деятельности,ᅟ неᅟ учитываютᅟ системногоᅟ подхода,ᅟ зачастуюᅟ носятᅟ ведомственныйᅟ характер.ᅟ Например,ᅟ деятельностьᅟ частнойᅟ иᅟ ведомственнойᅟ охраныᅟ регулируетсяᅟ законами [4],ᅟ вᅟ тоᅟ времяᅟ какᅟ деятельностьᅟ федеральногоᅟ государственногоᅟ унитарногоᅟ предприятияᅟ «Охрана»ᅟ приᅟ МВДᅟ Россииᅟ -ᅟ актомᅟ органаᅟ внутреннихᅟ делᅟ (Приказᅟ МВДᅟ Россииᅟ отᅟ 13ᅟ маяᅟ 2011ᅟ г.ᅟ №ᅟ 367).ᅟ Такоеᅟ положениеᅟ противоречитᅟ принципуᅟ «возможностиᅟ ограниченияᅟ гражданскихᅟ правᅟ толькоᅟ наᅟ основанииᅟ федеральногоᅟ закона».ᅟ

     Другаяᅟ проблемаᅟ связанаᅟ сᅟ организационно-правовойᅟ формойᅟ юридическогоᅟ лицаᅟ -ᅟ охраннойᅟ организацией.ᅟ Сутьᅟ проблемыᅟ заключаетсяᅟ вᅟ том,ᅟ чтоᅟ действующиеᅟ вᅟ сфереᅟ охраннойᅟ деятельностиᅟ законыᅟ позволяютᅟ учреждатьᅟ этиᅟ организацииᅟ толькоᅟ вᅟ формахᅟ «федеральноеᅟ государственноеᅟ унитарноеᅟ предприятие»ᅟ иᅟ «обществоᅟ сᅟ ограниченнойᅟ ответственностью» [7. С. 87].ᅟ

     Сᅟ однойᅟ стороны,ᅟ такойᅟ подходᅟ законодателяᅟ необоснованноᅟ исключилᅟ изᅟ гражданскогоᅟ оборотаᅟ вᅟ исследуемойᅟ сфереᅟ органыᅟ местногоᅟ самоуправления,ᅟ фактическиᅟ закрепляяᅟ запретᅟ наᅟ созданиеᅟ охранныхᅟ организацийᅟ вᅟ такойᅟ форме,ᅟ какᅟ «муниципальноеᅟ унитарноеᅟ предприятие».ᅟ

     Сᅟ другойᅟ стороны,ᅟ муниципалитетамᅟ принадлежитᅟ большоеᅟ количествоᅟ имуществаᅟ (детскиеᅟ сады,ᅟ школыᅟ иᅟ др.),ᅟ иᅟ оноᅟ далекоᅟ неᅟ всеᅟ подлежитᅟ государственнойᅟ охране.ᅟ Однакоᅟ вышеуказанныйᅟ запретᅟ неᅟ позволяетᅟ муниципальнымᅟ органамᅟ властиᅟ вᅟ должнойᅟ мереᅟ реализоватьᅟ своеᅟ правоᅟ наᅟ защитуᅟ принадлежащейᅟ имᅟ собственности,ᅟ предусмотренноеᅟ однойᅟ изᅟ основᅟ конституционногоᅟ строяᅟ России,ᅟ иᅟ неᅟ согласуетсяᅟ сᅟ концепциейᅟ развитияᅟ гражданскогоᅟ законодательства,ᅟ согласноᅟ которойᅟ организации,ᅟ учрежденныеᅟ органамиᅟ публичнойᅟ власти,ᅟ становятсяᅟ самостоятельнымиᅟ участникамиᅟ гражданскогоᅟ оборота [6. С. 6].ᅟ

     Какᅟ известно,ᅟ гражданско-правовыеᅟ отношенияᅟ возникаютᅟ поᅟ поводуᅟ объектовᅟ гражданскихᅟ прав,ᅟ переченьᅟ которыхᅟ закрепленᅟ вᅟ ст.ᅟ 128ᅟ ГКᅟ РФ.ᅟ

     Вместеᅟ сᅟ темᅟ вᅟ исследуемойᅟ сфереᅟ нерешеннымиᅟ являютсяᅟ иᅟ проблемыᅟ сᅟ определениемᅟ объектаᅟ правоотношения,ᅟ возникающегоᅟ изᅟ охраннойᅟ деятельностиᅟ -ᅟ объектаᅟ охраны.ᅟ Сутьᅟ ихᅟ заключаетсяᅟ вᅟ наличииᅟ двухᅟ противоположныхᅟ подходов.ᅟ Так,ᅟ вᅟ первомᅟ подходеᅟ согласноᅟ «Законуᅟ оᅟ частнойᅟ охране»ᅟ подᅟ «объектамиᅟ охраны»ᅟ понимаютсяᅟ толькоᅟ «недвижимыеᅟ иᅟ движимыеᅟ вещи».ᅟ Однакоᅟ вᅟ качествеᅟ объектовᅟ гражданскихᅟ правᅟ могутᅟ выступатьᅟ иᅟ нематериальныеᅟ блага,ᅟ иᅟ поведениеᅟ людей,ᅟ поᅟ поводуᅟ которыхᅟ возникаютᅟ отношенияᅟ (ст.ᅟ 128ᅟ ГКᅟ РФ).ᅟ

     Второйᅟ подходᅟ означаетᅟ использованиеᅟ подᅟ объектомᅟ охраныᅟ толькоᅟ предприятияᅟ какᅟ имущественногоᅟ комплекса.ᅟ Вместеᅟ сᅟ темᅟ согласноᅟ ст.ᅟ 132ᅟ ГКᅟ РФᅟ вᅟ составᅟ такогоᅟ объектаᅟ входятᅟ неᅟ толькоᅟ всеᅟ видыᅟ имущества,ᅟ ноᅟ иᅟ права требования, долги и другие исключительные права, которые в силу их нематериальности не могут выступать объектом договора охраны.

     Существует проблема несогласованности объектов, защищаемых государственной и частной охраной. С одной стороны, перечень объектов, подлежащих государственной охране, утвержден постановлением Правительства РФ [1. C. 2],ᅟ принятымᅟ дляᅟ исполненияᅟ «Законаᅟ оᅟ частнойᅟ охране»,ᅟ иᅟ поᅟ этойᅟ причинеᅟ неᅟ являющимсяᅟ обязательнымᅟ дляᅟ организацийᅟ государственнойᅟ охраны.ᅟ Сᅟ другойᅟ стороны,ᅟ объектыᅟ этогоᅟ перечняᅟ неᅟ имеютᅟ достаточныхᅟ гражданско-правовыхᅟ квалифицирующихᅟ признаков:ᅟ неᅟ указаныᅟ ихᅟ организационно-правоваяᅟ форма,ᅟ юридическийᅟ адресᅟ иᅟ другиеᅟ идентифицирующиеᅟ организациюᅟ илиᅟ индивидуальногоᅟ предпринимателяᅟ элементы.ᅟ Такоеᅟ положениеᅟ приводитᅟ кᅟ противоречиямᅟ вᅟ выбореᅟ надлежащегоᅟ исполнителяᅟ охранныхᅟ услуг.ᅟ Пробелᅟ вᅟ отсутствииᅟ единообразияᅟ приᅟ определенииᅟ объекта,ᅟ подлежащегоᅟ государственнойᅟ охране,ᅟ приводитᅟ кᅟ понуждениюᅟ собственниковᅟ закрепленногоᅟ вᅟ перечнеᅟ имуществаᅟ кᅟ заключениюᅟ договоровᅟ сᅟ организациямиᅟ ведомственнойᅟ илиᅟ вневедомственнойᅟ охраны,ᅟ чтоᅟ влечетᅟ заᅟ собойᅟ понуждениеᅟ кᅟ заключениюᅟ договора,ᅟ аᅟ вᅟ отдельныхᅟ случаяхᅟ приводитᅟ кᅟ коррупции [2].ᅟ

     Ещеᅟ однаᅟ проблемаᅟ связанаᅟ сᅟ договоромᅟ охраны,ᅟ выступающимᅟ юридическимᅟ фактомᅟ охраннойᅟ деятельности.ᅟ Сᅟ однойᅟ стороны,ᅟ договорᅟ охраныᅟ неᅟ включенᅟ вᅟ переченьᅟ договоров,ᅟ указанныхᅟ вᅟ ГКᅟ РФ,ᅟ тоᅟ естьᅟ являетсяᅟ договоромᅟ непоименованнымᅟ иᅟ малоизученнымᅟ гражданскимᅟ правом.ᅟ Сᅟ другойᅟ стороны,ᅟ предметᅟ иᅟ иныеᅟ существенныеᅟ условияᅟ этогоᅟ соглашенияᅟ неᅟ закрепленыᅟ иᅟ вᅟ иныхᅟ актахᅟ гражданскогоᅟ законодательства.ᅟ Такоеᅟ положениеᅟ неᅟ всегдаᅟ позволяетᅟ определитьᅟ критерии,ᅟ поᅟ которымᅟ стороныᅟ должныᅟ достичьᅟ согласия,ᅟ темᅟ самымᅟ признаваяᅟ договорᅟ заключенным.ᅟ Необходимоᅟ установитьᅟ правовоеᅟ положениеᅟ сторонᅟ договора,ᅟ посколькуᅟ ихᅟ понятияᅟ определяютсяᅟ различнымᅟ образом.ᅟ

     Всеᅟ перечисленныеᅟ элементыᅟ договораᅟ нуждаютсяᅟ вᅟ концептуальномᅟ исследованииᅟ сᅟ учетомᅟ совершенствованияᅟ гражданскогоᅟ законодательства,ᅟ такᅟ какᅟ связанныеᅟ сᅟ нимиᅟ проблемыᅟ приводятᅟ кᅟ тому,ᅟ чтоᅟ судыᅟ частоᅟ неᅟ имеютᅟ возможностиᅟ правильноᅟ иᅟ единообразноᅟ разрешатьᅟ споры,ᅟ возникающиеᅟ приᅟ реализацииᅟ договорныхᅟ обязательств.ᅟ Например,ᅟ судомᅟ первойᅟ инстанцииᅟ сделанᅟ ошибочныйᅟ выводᅟ оᅟ незаключенииᅟ договораᅟ наᅟ предоставлениеᅟ охранныхᅟ услуг,ᅟ посколькуᅟ сторонамиᅟ неᅟ былоᅟ достигнутоᅟ соглашениеᅟ оᅟ срокеᅟ выполненияᅟ услуг.ᅟ Вместеᅟ сᅟ темᅟ судомᅟ апелляционнойᅟ инстанцииᅟ былᅟ сделанᅟ выводᅟ оᅟ том,ᅟ чтоᅟ указанноеᅟ условиеᅟ неᅟ являетсяᅟ существенным для данного договора, поскольку единственным существенным условием договора охраны как разновидности договора возмездного оказанияᅟ услугᅟ являетсяᅟ егоᅟ предмет [8].

     Резюмируяᅟ вышесказанное,ᅟ можноᅟ сделатьᅟ следующиеᅟ выводы:ᅟ

     1.ᅟ Вᅟ настоящееᅟ времяᅟ правовоеᅟ регулированиеᅟ охраннойᅟ деятельностиᅟ имеетᅟ многоᅟ пробеловᅟ иᅟ противоречий,ᅟ аᅟ действующиеᅟ вᅟ этойᅟ сфереᅟ правовыеᅟ актыᅟ воᅟ многихᅟ случаяхᅟ неᅟ согласованыᅟ сᅟ Конституциейᅟ РФ,ᅟ ГКᅟ РФᅟ иᅟ междуᅟ собой,ᅟ чтоᅟ препятствуетᅟ совершенствованиюᅟ гражданскогоᅟ законодательства.ᅟ

     2.ᅟ Основнымиᅟ направлениямиᅟ совершенствованияᅟ правовогоᅟ регулированияᅟ охраннойᅟ деятельностиᅟ должныᅟ статьᅟ положенияᅟ гражданскогоᅟ законодательства,ᅟ связанныеᅟ сᅟ уточнениемᅟ правовогоᅟ статусаᅟ охранныхᅟ организаций,ᅟ определениемᅟ положенияᅟ объектовᅟ охраны,ᅟ выявлениемᅟ правовыхᅟ свойствᅟ договораᅟ охраны,ᅟ егоᅟ предметаᅟ иᅟ иныхᅟ существенныхᅟ условий.ᅟ

     Для разрешения вышеперечисленных проблем в контексте совершенствования гражданского законодательства предлагается разработать проект Федерального закона «Об охранной деятельности в РФ».

Литература: 

[1] Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности: утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 авг. 1992 г. № 587 // Собрание актов Президента и Правительства Рос. Федерации. 1992.  № 8.

[2] Галушкин А.А. Национальная информационная безопасность: вчера, сегодня, завтра // Юстиция. 2013. № 1.

[3] Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая, третья и четвертая) // СПС «КонсультантПлюс», 2015.

[4] О ведомственной охране: федер. закон от 14 апр. 1999 г. № 77-ФЗ // СЗ РФ. 1999.  № 16.

[5] Рыженков А.Я. О значении и составе основных начал гражданского права // Правовая политика и правовая жизнь. 2013. № 2.

[6] Суханов Е.А. О юридических лицах публичного права // Вестник гражданского права. 2011.  № 2.

[7] Тихомиров М.Ю. Частная охранная деятельность: практическое пособие. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2012.

[8] Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 октября 2011 г. по делу № А55-6998/2011 / Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс», 2015.